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自治体コモンズとは

執行機関とその権限

2014/06/25

自治体は、住民の福祉(いわゆる「福祉」ではなく、要するに「幸せ」)を実現するための事務(しごと)を行っている「人」です。法律の根拠があれば、自然人(人間)でないものも「法人」という人、つまり、権利や義務の主体として社会で活動することができます。自治体は、わたしたちのようにお母さんからではなく地方自治法から生まれた「人(法人)」なのです(地方自治法2条)。

でも、自治体は、人間(自然人)ではないので、頭も心もありません。ですから、与えられた事務について判断したり、意思表示したり、実施したりすることはできません。困りますよね。

そこで、自治体に代わって、自然人(集団の場合もあります)が事務を行うことになります。その自然人のことを自治体の「機関」といいます。機関のうち、自治体に代わって意思決定を行う権限を持っている市長や教育委員会・選挙管理委員会のような行政委員会を「執行機関」といい、執行機関を補助する人たち、つまり、わたしたち職員を「補助機関」といいます。機関が行った行為はすべて自治体が行ったことになります(地方自治法138条の4ほか)。

自治体、長(委員会)、職員の法的立場と役割

自治体の執行機関には、原則として、国の省庁のように行政分野別に権限が割り振られています(例:教育分野の権限は教育委員会に属します。)が、行政分野を超えて特定の執行機関に専属している権限もあり、かなり複雑になっています(地方自治法138条の3ほか)。

執行機関への権限配分

みなさんは、自治体における執行機関への権限の配分について正しく理解できているでしょうか。表に正しく「○」や「×」を入れることができますか?

では、今回は、自治体における権限の配分について議論しましょう。

1: ろぼにゃん

2014/06/25 14:37:34 新サイトオープンおめでとうございます。

2: くすのき

2014/06/25 15:50:30 問題提起にあるように、自治体の事務(仕事)を行う権限は(決定権)は、市長だけが持っているのではなく、各委員会も持っているよね。

3: くすのき

2014/06/25 15:57:22 権限は、基本的には行政分野別に割り当てられているよね。
でも、契約権限のように、委員会が持っていない権限もある
だから、ややこしい!

4: 北法研 パピコ

2014/06/25 19:14:06 行政庁ってことばがありますけど執行機関とは別ですか?

5: 北法研 cat

2014/06/25 22:00:48  自治法上の「執行機関」の概念としては、首長や行政委員会等の行政庁をさすので同じととらえて良いと思います。

6: bottom

2014/06/25 22:55:25 うーん、権限の視点からみると「行政庁」で、組織の視点から見ると「執行機関」という感じなのでは?
建築主事は、法律で権限を付与されているから行政庁ですよね?

7: 北法研 パピコ

2014/06/25 22:57:04 なるほど。役所には執行機関がたくさんありそうなので行政庁も複数存在するのですね。教育委員会は執行機関が教育長(人)ではなく教育委員会なので行政庁も教育委員会ですよね?

8: bottom

2014/06/25 23:19:27 教育委員会(合議体)が行政庁ですが、教育長が教育委員会から権限の委任を受けた場合は、教育長も行政庁になると思います。

9: bottom

2014/06/25 23:19:57 ただ、今回の地教行法の改正でその辺りがどうなったのか・・・。

10: 北法研 パピコ

2014/06/25 23:31:38 建築主事もそうですが行政庁をしらべるだけでいろいろな法律がからんできますね。
勉強になりました。ありがとうございます。

11: くすのき

2014/06/26 01:04:30 住民の権利義務に関係する権限は、個別の法律の根拠が必要です。
単に地方自治法の執行機関であるだけではダメです。
それぞれの法律が地方自治法の執行機関というメニューから権限を与える
行政庁を選ぶ、というイメージかな?

12: 北法研 cat

2014/06/26 12:23:46 「行政庁」と「執行機関」は同じと思っていました。しかし、改めて考えると「行政庁」は、「行政主体(地方公共団体)の意思を決定し、外部に表示する権限を有する機関」と説明されますので、外部に表示する権限を、執行機関以外のものが法や委任によってもつことになれば、執行機関でなくても行政庁になるということですね。

13: くすのき

2014/06/26 17:06:28 理屈としてはそうですが、自治体の基本法である地方自治法が決めた執行機関を無視して、法律が行政庁を指定することは適当ではない、と言うか、できませんよね。

14: 北法研 パピコ

2014/06/26 22:28:13 行政庁とは話が変わりますが、執行機関になる委員会とは具体的にはどの委員会ですか?

15: bottom

2014/06/26 23:12:28 教育委員会、人事委員会・公平委員会、農業委員会、固定資産評価審査委員会、選挙管理委員会、労働委員会、公安委員会などでしょうか。

16: bottom

2014/06/26 23:18:29 ただ、実際には、職員採用は一括で、その後の人事異動の中で、それぞれの委員会への異動がありうるということが多いので、なかなか、首長とは別の「執行機関」だと意識しにくいですよね・・・。

17: くすのき

2014/06/27 08:18:23 委員会が執行機関だと意識しにくいのは、長にしか与えられていない権限があるからだよ。例えば、契約権限は、委員会の事務についての契約の締結も含めて長に専属しているよね。

18: jichiemon

2014/06/27 13:15:36 委員会は、それぞれ権限の範囲であれば自由にルールを定めることができるのでしょうか。

19: jichiemon

2014/06/27 19:08:34 自由にルール、といったら変ですが、組織や事務処理の方法など委員会の権限として規則を定めることができると考えてよいのでしょうか。テーマがそれてしまいますが、長の定める規則との違いなども理解したいとおもいます。

20: 北法研 パピコ

2014/06/28 00:58:00 行政委員会の規則は法律の定めるところによる(地自法138条の4第2項)
法律に規定があれば(人事委員会→地方公務員法8条5項)行政委員会の権限に属する事項は規則で定めることができる。ただし長の定める規則と競合した場合は長の定める規則が優先する。ですかね?

21: くすのき

2014/06/28 11:52:35 執行機関がその担任する事務を執行するために一定のルールを制定できるのは当然の
ことです。法の授権を待ちません。にもかかわらず、パピコさんが紹介しているように自治法などがあえて規則制定権を長や委員会に与えているということは「規則」が住民の権利義務に関するルール、つまりは「法」であるということです。

22: 北法研 パピコ

2014/06/28 22:39:11 今月の問題提起の話に戻りますが、
自治体は、住民の福祉(いわゆる「福祉」ではなく、要するに「幸せ」)を実現するための事務(しごと)を行っている「人」でも、自治体は、人間(自然人)ではないので、頭も心もありません。
そこで、自治体に代わって、自然人(集団の場合もあります)が事務を行うことになります。その自然人のことを自治体の「機関」といいます。機関のうち、自治体に代わって意思決定を行う権限を持っている市長や教育委員会・選挙管理委員会のような行政委員会を「執行機関」といい・・・
住民の幸せを実現するための意思決定を執行機関が行うから、事務を執行するための一定のルールは法の授権なしでできる。しかし住民の権利義務に関することは大切なことなので法の授権なしでは執行機関といえども勝手に制定できない。ということでしょうか?

23: くすのき

2014/06/29 10:22:05 ~住民の権利義務に関することは大切なことなので法の授権なしでは執行機関といえども勝手に制定できない。ということでしょうか?~
そうですね。権利を制限したり義務を課したりすることは法律や条例の根拠が必要ですね。「執行機関だから」ではダメです。

24: 北法研 パピコ

2014/06/29 18:55:05 jichiemonさんのご質問(19)ですが、長の定める規則と委員会の定める規則のちがいは「ただ単に執行機関としてそれぞれの事務を執行するため必要のあるものを定めている」と考えてもよろしいでしょうか?

25: bottom

2014/06/29 21:08:35 執行機関はそれぞれ自治体の事務を切り分けて分担しているので、執行機関それぞれが定める規則が抵触することはない、ってことですよね。
つまり、教育委員会規則に従って事務処理しちゃうと、(首長)規則に違反しちゃう、なんてことはないと。

26: bottom

2014/06/29 21:11:14 ただ、万が一、そんな矛盾・抵触が発生したときには、自治体を「統轄」している首長の規則を優先さるということかなと。

27: 北法研 パピコ

2014/06/29 22:05:06 教育委員会などよくマスコミにとりあげられますが、首長があえて教育行政に関する規則をつくることも可能なのでしょうか?

28: bottom

2014/06/29 22:58:11 例えば、教育委員会が、首長の事務(例えば産業振興や障がい者施策)について、教育委員会規則を制定して教育委員会の事務として執行していくことができないのと同じようにできないと思いますが。。。

29: くすのき

2014/06/30 12:38:52 条例や規則の問題は、「効力」に帰結しますから、規則が制定できないのではなくて、その規則が「無効」なのだと思います。
ただ、市長は予算執行権を独占(公営企業に関するものは除く)していますから、委員会の事務についても何らかの「口出し」はできると考えられます。よって、長の規則が明確に越権で無効だといえる場合は少ないと思いますよ。
例えば、奨学金の交付規則などは、長か教委か微妙でしょう。

30: 北法研 パピコ

2014/06/30 19:24:36 bottomさんの考え方が正解と思いますがニュース等で首長が「口出し」している場面を見かけますもので・・・今月の問題提起に「自治体の執行機関には、原則として、国の省庁のように行政分野別に権限が割り振られています」とあります。そもそもそれぞれの行政分野別に執行機関を定めているのはなぜでしょうか?教育のように専門的な行政分野は専門家にということでしょうか?それならば、委員会の規則制定、執行機関の「口出し」に関しても「専門性の有無」を1つの判断基準とすることはできないでしょうか?

31: くすのき

2014/07/01 08:07:08 専門性と統一性の観点から自治法などの自治体行政の基本法によって、権限が各執行機関に割り当てられています。
それを踏まえて個別の法律が、行政庁を指定しています。
では、割り当てられている各執行機関の権限について、確認してみませんか?
まずは、契約権限から。

32: bottom

2014/07/01 12:44:07 契約は首長権限と、よく聞くのですが、どこにその根拠は規定されているのでしょうか?

33: 北法研 パピコ

2014/07/01 20:07:30 地方自治法149条2号で長、地方公営企業法9条8号で管理者ですかね。

34: bottom

2014/07/02 00:56:58 なろほど。自治法149条2号で首長権限が列記されているのですね。この権限について首長以外の執行機関は規定できないとして、議会が条例で規定することはできるのでしょうか?

35: 北法研 パピコ

2014/07/03 23:30:19 自治体の機関意思を決定する人が執行機関ですので、自治法149条2号の規定は「長がこの事務について意思決定しなさいよ」といっていると思います。ですので「149条2号の権限」については議会が条例で規定できないと思います。ただし議会の役割として執行機関の監視もありますので、監視機能としての条例の制定は可能と思います。長の権限と議会の権限を比べてみて条例で規定できる、できないの判断になるのでしょうか?
どなたかお詳しい方いらっしゃいませんか?

36: くすのき

2014/07/06 09:44:31 この点については、とりあえず、
①「条例で定める」と規定されている事項だけ、条例で定めることができる。
②長の権限とされてる事項以外について条例を定めることができる。
③自治法などの法律で明確に「規則で定める」と規定していない限り、長の権限に属する事項でも条例で制定できる。
④自治法などの法律で明確に「規則で定める」あるいは「長が定める」と規定していない限り、長の権限に属する事項でも条例で制定できる。
 のどれか、ということになりますね。
 

38: 北法研 パピコ

2014/07/08 22:26:56 憲法では「法律の範囲内で条例を制定することができる」とありますので
④の自治法などの法律で明確に「規則で定める」あるいは「長が定める」と規定していない限り、長の権限に属する事項でも条例で制定できる。が正解ですか?

39: くすのき

2014/07/10 20:33:57 ぼくも④がと考えます。
規則事項と長の権限に属する事項とは混同しそうになりますね。

40: ろぼにゃん

2014/07/11 11:54:24 専門性が高い議論で、勉強になります(汗)。
「財産の管理権限」についてはいかがですか。

41: 北法研 パピコ

2014/07/11 23:19:51 財産の管理権限も地方自治法では長の「事務」になっていますね。
財産管理ですが、財産の持ち主は自治体(法人)ですよね。
その「自治体(法人)に代わり財産を管理するのが長である」との規定が地方自治法149条でしょうか?
とすれば自治体の財産の管理について、議会が条例で規定することができるは少々乱暴な気もします。

話がそれますが長の事務に関する事項についてそもそも議員が条例を議案として提出できますか?(どんどんややこしくしてスミマセン)

42: bottom

2014/07/15 22:45:26 条例の提案権の問題は、議会と執行機関の関係ということになるので、今回のテーマから少しズレている。
というか、面白いテーマなので、せっかくですから、是非、別にそういうテーマを取り上げて議論することにしてはどうでしょうか。

43: くすのき

2014/07/16 09:26:45 ・条例事項VS規則事項
・長の権限事項VS条例事項
・長の条例提案権VS議会の条例提案権
それぞれが「違うもの(基準)である」ことが分かること自体が大切です。

 それぞれの答えに一義的な正解はありません。

44: くすのき

2014/07/16 09:29:01 執行機関とその権限に関して、いろいろな問題的と意見交換ができました。

さて、そろそろ、マトリックスを埋めていきましょう。

まず、「執行機関」と「執行機関でないもの」はそれぞれどれでしょうか。

45: 北法研 パピコ

2014/07/16 21:55:51 bottomさん 軌道修正ありがとうございます

マトリックスですが

長 〇 教育委員会 〇 教育委員会以外の委員会 委員 〇 企業管理者 ×
でよろしいでしょうか?

46: くすのき

2014/07/18 15:28:55 パピコさんの「長 〇 教育委員会 〇 教育委員会以外の委員会 委員 〇 企業管理者 × 」で正解ですね(自治法180条の5第1項)。
執行機関は法律で決めることになっています(同法138条の4第1項)。
ですから、自治体独自の執行機関をつくることはできませんね。
では、次の段にいきましょう。
契約権限を持っている機関、持っていない機関はどれでしょうか。

47: 北法研 パピコ

2014/07/21 00:40:34 長 〇 教育委員会 × 教育委員会以外の委員会 委員 × 企業管理者 〇
でしょうか?

48: くすのき

2014/07/24 08:17:19 そうですね。
では、「契約権限」についてはどうでしょうか。

49: 北法研 パピコ

2014/07/24 23:41:16 財産の管理権限は 
長 〇 教育委員会 〇 教育委員会以外の委員会 委員 〇 企業管理者 〇
でしょうか?

50: 北法研 パピコ

2014/07/26 13:18:28 使用料の徴収権限は
長 〇 教育委員会 × 教育委員会以外の委員会 委員 × 企業管理者 〇

企業管理者が使用料を徴収できるか悩みます・・・

※財産の管理権限は教育委員会以外の委員会 委員は×ですね

51: くすのき

2014/07/27 22:20:38 その通りです。財産管理権は、長、教委、企業管理者に、契約権限や使用料の徴収権限は、予算の執行権限に属するので、長と企業管理者にしかありません(地方自治法149条、地教行法23条、地方公営企業法9条)

52: くすのき

2014/07/28 08:23:16  順を追って考えてみましょう。
 自治体における権限は、その行政分野の執行機関に配分されています。これが、自治体組織における権限配分の原則です。
 次に、地方自治法では、市長が統一的に行使した方が効果的な権限(予算の執行(契約等)や財産の管理の権限)については、行政分野を問わず、全て市長が持つように「原則」を修正しています(地方自治法149条)。

53: くすのき

2014/07/28 08:28:29  さらに、政策面や財政面で独立性や中立性を確保する必要性から、地方自治法の特別法(地教行法や公営企業法)で、地方自治法の権限配分の規定を修正しています。
 その結果、市長以外の執行機関のうち、教育委員会だけは、財産の管理権限を与えられています(地教行法23条2号)。また、一部の企業管理者には、財産管理の権限や予算執行権(契約の権限など)が与えられています(地方公営企業法9条7号及び8号)。
 だから、公営企業の管理者は属性としては市長の補助機関ですが、執行機関である委員会よりも多くの権限を持っています。
 本当に、ややこしいですね。

54: 北法研 パピコ

2014/07/28 21:28:15 使用料の徴収を長の補助機関(企業管理者)ができるのは、地方公営企業の性格によるものでしょうか?(だから特例法ができている)

マトリックスを覚えるだけでなく、なぜこのマトリックスに〇×が当てはめられたのかも理解しないといけないですね。

55: くすのき

2014/07/31 13:40:01 企業管理者は、財務の面において、独立している必要があるからです。
パピコさんの意見の通りです
覚えるのではなく、理解することが大切ですね。
複雑な法的仕組みほど、一旦、理解してしまえば、有効に使いこなすことができます。

今月のまとめ

2014/07/31

今回は、自治体における「権限」の配分について議論してみました。いかがでしたか。

自治体において権限(自治体に代わって、自治体の意思を決定する地位と責任)を持っている機関は地方自治法で定められています。これを「執行機関」と呼びます(地方自治法138条の4第1項)。

具体的には、長や教育委員会などの委員会が執行機関です(同法180条の5第1項)。わたしたち自治体職員は執行機関の意思決定を補助する「補助機関」として位置づけられています(同法154条ほか)。
執行機関の権限は、基本的には行政分野別の縦割りですが、それだけではなく、契約の権限が長に専属するなど、複雑になっています。また、補助機関である企業管理者が特別法によって権限を与えられている場合もあります。
ただし、これは、多分に建前です。例えば、何もかも市長が意思決定することは不可能です。いろいろとお忙しいでしょうから。そこで、「長が意思決定をした」という形、つまりは、自治体の意思を示す文書の名義だけを執行機関の名で作成し、実質的な意思決定は、その事案の重要度に応じて補助機関が行う、いわゆる「専決」という方法が採られていることはみなさんご存知ですね。
ですから、わたしたち自治体職員にとって、執行機関を特定することは、「文書の名義を誰の名前で作成するか?」という課題として具現化されています。
執行機関の権限は、基本的には行政分野別の縦割ですが、それだけはなく、契約の権限が長に専属するなど、複雑です(同法149条)。また、補助機関である企業管理者が特別法によって権限を与えられている場合もあります(地方公営企業法9条)。
「はじめに」の答えは、次の表のとおりです。

執行機関への権限配分

自治体における権限の配分はわたしたち自治体職員が適法に職務を行うための最も基本的な事項です。しっかりと、理解しましょう。

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