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自治体コモンズとは

指定管理者制度

2014/08/06

平成15年に、公の施設における新たな委託形態として指定管理者制度が設けられました。

現在では、多くの公の施設の管理に指定管理者制度が導入されており、特に、スポーツ施設、観光施設、物産館などについては、指定管理者に管理させることが一般的になっているようです。
そこで、自治体に代わって、自然人(集団の場合もあります)が事務を行うことになります。その自然人のことを自治体の「機関」といいます。機関のうち、自治体に代わって意思決定を行う権限を持っている市長や教育委員会・選挙管理委員会のような行政委員会を「執行機関」といい、執行機関を補助する人たち、つまり、わたしたち職員を「補助機関」といいます。機関が行った行為はすべて自治体が行ったことになります(地方自治法138条の4ほか)。
指定管理者制度の導入が広がっている理由としては、

 1.コストの面において自治体が直接管理するよりの管理コストが節減できること
 2.各指定管理者が、「自主事業」と呼ばれる創意工夫を凝らした独自の事業を展開し、住民のニーズに応えていること

が挙げられます。
一方で、自治体は、指定管理者制度の運用においていくつかの法的な課題に直面しています。
たとえば、上記②の自主事業の実施においては

 1.管理行為と自主事業との区別をどう判断するのか
 2.自主事業の実施において施設を使用する際、使用許可手続は必要なのか。
 3.自主事業で得た収入は自治体、指定管理者、いずれに帰属するのか。

などの課題があります。
各自治体では、このような法的課題に対して付け焼刃的に他の自治体の事例を引用して当面の解決を図る(「○○市でもそうしているから」と住民や議員からの批判をかわす)ことに終始している面も多く、法的な議論や考察は制度導入当初からあまり進んでいないようです。
そこで、まず、指定管理者の法的な立場や自治体と指定管理者との関係など、指定管理者制度における法的な仕組みについて、改めて、確認してみましょう。
その上で、指定管理者制度の運用におけるそれぞれの法的課題について、その解決策を考えていきたいと思います。

1: 北法研 パピコ

2014/08/07 21:45:20 夏なので子供と市営プールに良く行きますが、指定管理者さんが運営されていますよ。
でもそこで指定管理者が「かき氷」の販売を独自に始めたら自主事業になるということですか?

2: bottom

2014/08/09 22:55:04 公の施設の本来の業務に、かき氷の販売が含まれていなければ(普通は含まれていないと思いますが)、自主事業になると思います。

3: bottom

2014/08/09 22:58:17 そもそも住民みんな(=公)の施設なのに、そこで指定管理者が営業として「自主事業」を行うこと自体の可否もあるのではないでしょうか?
たといそれが住民ニーズに沿ったものであったとしても。

4: 北法研 パピコ

2014/08/10 01:58:57 確かにそうですよね。ただ付添いの親の立場からすればかき氷販売して欲しいです・・・

手続き的には、「自主事業の実施において施設を使用する際、指定管理者でも使用許可手続は必要」として自治体へ自主事業を行うことの判断を仰ぐのが良いでしょうか?

実際に指定管理者の自主事業に使用許可を与えているところをご存知の方おられますか?
(ひょっとして指定管理者に自主事業の使用許可を与えてるほうが多いですか?)

5: くすのき

2014/08/10 05:29:17 自主事業を行っているところは多いですね。
本市の例では、図書館での本の販売、有料公園での花の販売、動物園でのグッズの販売などです。
自主事業の使用許可は、通常は目的外使用許可となっているようでうですね。

6: ぷよぷよ

2014/08/10 13:04:16 パピコさんのご発言のように、プールにかき氷の需要はあると思います。
施設の性格を考え、目的内使用の解釈が可能ではないでしょうか。浮き輪や水着の販売も同様と考えます。

7: ぷよぷよ

2014/08/10 13:08:50 余談になりますが、庁舎に自販機を設置する場合にしても、行政財産の目的外使用の解釈を行わず、来庁者への便宜を図る意図で、長の財産管理権にもとづいて対処する例もあります。

8: 北法研 パピコ

2014/08/10 23:02:58 なるほど。いろいろ情報をいただき勉強になります。
ちなみにいま業務で指定管理者といろいろありまして・・・

指定管理者制度と旧来の委託契約はどの部分が違うのでしょうか?
指定管理者は「施設の使用許可」や「使用料を収入とできる」くらいが違いでしょうか?

9: くすのき

2014/08/11 13:12:13  ぷよぷよさんの情報提供のように、自主事業を目的内使用と整理している自治体もあります。佐賀県鳥栖市のスタジアム条例では、「事業」として自販機の設置などを規定しています。それが適当であるかどうかは見極めが必要ですが。
 指定管理委託と業務委託の違いは、具体的には「使用許可」と「使用料を自己の収入として収受できる(利用料金制)」。
 他には観念的に「指定管理者には管理権限がある。」などと評価されますね。

10: ぷよぷよ

2014/08/11 21:38:43 >くすのき様
 フォローありがとうございます<(_ _)>

 ただ、利用料金制自体は、指定管理者制度の開始以前から存在しましたので、指定管理者制度の特徴を端的に言えば、「行政に代わって、施設の使用許可という公権力の行使を行うことができる」ということになるでしょうか。

 なお、名称に「指定」や「特定」の語を付して、特別の意味や役割を与えることは、法律や行政の分野ではよくありますね。(例として、建築基準法の「特定行政庁」)

 もっとも、利用料金制が指定管理者で着目されるのはご指摘のとおりでして、これは、上記「施設の使用許可という公権力の行使」が、利用料金を収入とすることのインセンティブと表裏であったからでしょう(^^

11: くすのき

2014/08/12 09:03:31  許可=公権力の行使という考え方にたてば、公の施設の許可は「禁止の解除」つまりは、本来、住民の権利である公の施設の利用を、一旦、禁止して、他の住民の利用と調整のうえ、解除するということになります。
 しかし、そんなややこしいものではなく、契約の変わりに法技術的な観点から「申請と許可」という仕組みが採用されているだけだと考えることはできないでしょうか。
 少なくとも営業などの許認可とは違う感じがするのですが・・・。
 

12: ぷよぷよ

2014/08/12 20:56:31  くすのき様、コメントありがとうございます。

 施設の利用関係については、契約関係として理解できればと思うのですが、教育施設については、
・使用許可の主体は、教育委員会
・使用料の徴収者は、首長
であって、使用許可と使用料の賦課がパラレルなんですよね(使用料の賦課は、単体の「不利益処分」として理解せざるを得ないのでは)
 
 上記を形式論であるとしても、市町村施設の使用に関する不服申立ては知事に行われる制度設計など、現状では、利用に関し受益者の権利は大きく保護されているものと考えられます。
 そうなると、契約関係というよりは許認可に近いのかなー(それが望ましいかはさておき
 
 ただ、このあたりに踏み込むと、なかなか奥が深そうですね(汗

13: 北法研 パピコ

2014/08/12 23:19:39 ハイレベルな議論ですね・・・

議論の途中で申し訳ありませんが、指定管理者が「使用許可」できるのは、
条例により使用許可の権限を指定管理者に「委託」していると考えていますが
よろしいでしょうか?
また、指定管理者が行う使用許可も「行政処分」になりますよね・・・

(指定管理者初心者ですので勉強させてください)

14: ぷよぷよ

2014/08/12 23:47:30 長々と脱線すいません。ただ、行政処分に関する考え方が、指定管理者制度を解きほぐすヒントになるのではないかと思うところです。

ご指摘のとおり、指定管理者が行う使用許可は「行政処分」ですね。
ただ、その行使の由来は、条例というよりも、自治法に基づき議会の議決を経て行われる首長(または教育委員会)の「指定」によるものでしょうか。

また、本来権限を有する者に代わって行政処分を行うことを「委託」と言えるかは難しいところかと思います。建築基準法に基づく民間の指定審査機関は、法に基づき「独自」の行政処分をなし得ているのではないかと思うところです。この点、くすのきさんと見解が別れるかなー(汗

15: くすのき

2014/08/13 08:34:12 難しい部分ですが、せっかく、議論が始まったので丁寧に進めていきましょう。
自治体から指定管理者への許可権限については、「権限の委任」ですよね。
行政法の基本的な考え方では、権限を代理させる場合は法の根拠は不用ですが、委任(渡してしまう)場合は、法の根拠が必要です。
ここでいう、「権限」とは許可などの法的な(住民の権利義務に関する)権限のみを指します。施設のメンテナンスなどの「権限」は法的な根拠がないと委任できない権限には含まれません。
とりあえずは、ここまで(笑)。
大切なのは、法的な議論をする際のキ-ワード(業界用語)が多義的な意味を持っているの(例:権限、委任、委託、公法上の債権)で、それぞれが、どうい意味でその言葉を使って議論しているのか確認する必要があるということです。

16: くすのき

2014/08/13 14:51:46  続けます。
 指定管理者制度は使用許可の権限を民間団体に委任(渡してしまう)ものです。
 自治法244条の2第3項の「行わせる」が委任を意味します。
 次に権限の委任をする際の方式としては契約で委任する方法と行政処分で委任する方法とが考えられます。
 自治体間の事務の委託(自治法252の14)は契約で権限を委任します。
 指定管理者制度の場合は、より慎重な手続としてぷよぷよさんがご紹介したとおり、議決つきの指定という行政処分で委任することになっています。
 ですから、指定(行政処分)は、委任の方法として技術的な観点から採用されたものであって、特に理念的な要素はないのではないかな?と考えています。

17: 北法研 パピコ

2014/08/15 22:46:13 権限の委任ということは自治法で指定管理者に補助機関たる地位を設定してあげたということでしょうか?

18: ぷよぷよ

2014/08/17 20:56:56  パピコさんの問いかけは、くすのきさんに向けてかもしれませんが、コメントがないので(お盆かしら)、代わりにちょっとだけ補足しますね。くすのきさんが書かれたように、丁寧に進めた方が良いと思われる事項ですので。

 指定管理者の立場は、長の補助機関になるとは私は考えません。ただ、この点は、くすのきさんと考えが異なるかもしれません。

 行政事件訴訟法には、以下の記述があります。
-------------------------------
(被告適格等)
第十一条 (略)
2 処分又は裁決をした行政庁が国又は公共団体に所属しない場合には、取消訴訟は、当該行政庁を被告として提起しなければならない。
3~6 (略)
-------------------------------
 指定管理者により利用不許可の行政処分に対して、これを取り消そうとする取消訴訟を裁判所に提起するとします。その際、訴訟の相手方は、市長ではなく当該指定管理者です。これは上記の規定における「処分又は裁決をした行政庁が国又は公共団体に所属しない場合」に該当するからです。

 確かに、行政不服審査法に基づく不服の申立て(訴訟によらず、行政庁に対して「決定、おかしんじゃね」と申し出る制度)は、市長に対して行われますが、これは補助機関と首長との関係によるものではなくて、地方自治法の規定によるものです。
-------------------------------
(公の施設を利用する権利に関する処分についての不服申立て)
第二百四十四条の四 (略)
2  (略)
3  普通地方公共団体の長及び前項に規定する機関以外の機関(指定管理者を含む。)がした公の施設を利用する権利に関する処分についての審査請求は、普通地方公共団体の長が処分庁の直近上級行政
4~6 (略)
-------------------------------

 もっとも、上記の自治法の制定意図は、公の施設の管理運営に関し、設置の行政目的を達成する責任が長にあることを明示していると言えます。

 そして、「俺(長)がやるべき責任について、あなた(団体)がちゃんとやってね」というのが、長が行う「指定」(指定管理者の制度名称の由来)であるわけです。

19: ぷよぷよ

2014/08/17 21:09:57  長くなってすいません。

 前述の「俺(長)がやるべき責任について、あなた(団体)がちゃんとやってね」というのが、ご質問の「指定管理者に対する地位の設定」でしょうか。
 ただ、私は「委任」よりも「代行」のニュアンスが近いのかなー、と思ってます(多義的な言葉を厳密に定義しようとする意図まではありません。すいません)。

 指定管理者制度は、制度が始まってからそれほど時間が経過しておらず、(最近でこそ、事例が蓄積されてきましたが)各団体で取り扱いが模索されている現状があります。
 公募に応じたにもかかわらず指定されなかった(他の団体が指定されたため)ことについて、行政処分と解釈するか(「指定」自体は行政処分です)、制度開始当初に議論があったことも思い出します。

 引き続き勉強させていただけたらと思います。

20: bottom

2014/08/17 22:39:56 指定管理者が補助機関となる、というのは、つまり指定管理者が首長の指揮命令監督下に入るか否かという問いだと思うのですが、それはないと思います。
あくまでも、「指定」によって、その限りで公の施設について使用許可も含めた管理権限が付与されるもので、首長に指定管理者に対する懲戒処分権が発生するとは思えないのですが・・・。

21: bottom

2014/08/17 22:45:56 それと「指定」の法的性質を、「契約」で構成することも、「処分」で構成することも、理論的にはあり得ると思いますが、公の施設を安定的・継続的に管理させるために、相手方からの一方的な契約解除が許容されかねない「契約」ではなく「処分」として構成したのではないかと思うのですが・・・。

22: ぷよぷよ

2014/08/17 23:23:53 >監督下に入るか否か
なるほど、そこに行政目的を達成のための担保として「協定」の役割があるのか。

23: くすのき

2014/08/18 08:22:37  ぷよぷよさん
 指定管理者の地位がどのようになるかということは、必ずしも実定法の中から読み込むことではないと考えます。
 「委託とは何か?」、「公の施設の性格とは?」などから、また、他の委託制度との比較から理念的に確定される事項です。
 bottomさん
 補助機関になると懲戒処分の対象になるというのではなく(制度的な属性そのものではなく)、委託行政において住民に対しどのような地位に立つのか、ということです。
 その意味で補助機関ではなく、長や教委の立場(行政庁)に立つと考えます。
 こういう、議論をすると「どこに指定管理者は行政庁になる。」と気t利しているのか?!と質問してくる人がいます。
 法的な議論とは実定法の規定を覚え、その字句を操作して課題を解決すること(だけ)ではありません。行政法的なものの考え方から答えを導き出していく作業だと考えます。

24: くすのき

2014/08/18 15:19:42  指定管理者は、自治体の立場(事務の主体)ではなく、長や教委の立場(権限の主体)にたちます。
 ただし、公営住宅の指定管理者は施設の入居許可の権限を持っていません(公営住宅法で権限の委任が禁止されている。)ので、長の立場に立つ(指定管理者が権限を持っている)というのは、実感しにくいと思います。
 その意味で、先述したように、「管理権限」というのは、多分に実体のない虚構ですね。

25: bottom

2014/08/18 20:55:51 指定管理者については、対住民との関係では「行政庁」であり、対行政との関係では(内部関係にはなく)「受託先」というイメージでしょうか?

26: bottom

2014/08/19 23:46:16 「受託先」ではなく委託先ですね。
その点から、行政内部の情報の公開について定める情報公開条例では、指定管理者は出資法人と同様の扱いであって、首長や行政委員会などの「実施機関」とは異なる位置付けになっているということでしょうか?

◯東京都情報公開条例
(出資等法人の情報公開)
第三十三条 都が出資その他財政支出等を行う法人であって、実施機関が定めるもの(以下「出資等法人」という。)は、この条例の趣旨にのっとり情報公開を行うため必要な措置を講ずるよう努めるものとする。
2 実施機関は、出資等法人に対し、前項に定める必要な措置を講ずるよう指導に努めるものとする。 
(公の施設の指定管理者の情報公開)
第三十三条の二 都の公の施設を管理する指定管理者(地方自治法第二百四十四条の二第三項に規定する指定管理者をいう。以下同じ。)は、この条例の趣旨にのっとり、当該公の施設の管理に関する情報の公開を行うため必要な措置を講ずるよう努めるものとする。
2 実施機関は、都の公の施設の指定管理者に対し、前項に定める必要な措置を講ずるよう指導に努めるものとする。

27: くすのき

2014/08/20 08:39:42 業務を委託しているということは住民から見れば、その委託業務は自治体が行っているということになります。
ですから、情報公開条例において指定管理者を実施機関とは別に外部扱いしていることは不適当だと思います。指定管理者を含め委託業務に関する文書は自治体の文書ですから。
最近は、民間企業も含め「委託先が不正をしたのだから、私の責任ではない、私は(も)被害者だ!」という風潮が蔓延していますが、とんでもない勘違いですよね。

28: 黒ダイヤ

2014/08/20 11:12:09  お聞きしたいことがあります。
 最近、多くの自治体で特産の農産物や加工品の直売所を設置しています。
 どこも、かなりの売り上げがあり、町の活性化や農家の増収に役立っているようです。
 そこで、うちの町でもメインの県道沿いに直売所を計画しています。
 公の施設として設置し、地元の協議会に指定管理委託しようと考えているのですが、何か注意すべき点はありますか。

29: くすのき

2014/08/20 11:22:56  まず、直売所を公の施設として設置することが適当かどうかですね。
 公の施設は、住民が利用する施設です(自治法244条)。
 利用者を観光客と捉えた場合は、直売所は住民利用施設ではないですね。
 岡山県の倉敷市にあったテーマパーク「チボリパーク」について、裁判例では
「利用者の多くが市外の者である。」ことなどを理由といして普通財産であるとされました。
 次に、直売所に農産物等を出品する農家等を利用者と考えても、利用者はかなり限定されるので、「(広く)住民(が利用する)利用(する)施設」とは言いがたいですね。
 ですから、普通財産として設置することも考えられます。
 実態は、公の施設として設置している例がやや多いようですよ。
 いずれいしろ、施設の位置づけは明確にしておくべきだと思います。

30: 黒ダイヤ

2014/08/21 09:28:50  分かりました。
 住民利用施設としての施設の位置づけを明確にして、公の施設として設置したいと思います。
 地元の協議会を指定管理者にする際に注意する点はありますか。

31: くすのき

2014/08/21 09:32:39  協議会はおそらく、地元の農家の方の団体だと思います。
 ということは、協議会は直売所を管理するだけではなく、利用もしますよね。
 ですから、協議会は管理者と利用者という二つの法的な立場を持つことになります。
 この二つをきちんと区別して公の施設を運営させることが大切だと思います。

32: くすのき

2014/08/21 16:57:39  具体的には、協議会が直売所を利用する際は、利用者として許可手続を経る必要がありますし、使用料(または利用料金)を支払う必要があります。

33: 黒ダイヤ

2014/08/21 17:16:13  どうしてですか?協議会は、管理者なのだから許可や使用料はいらないのではないですか。
 それに、この直売所はそもそも協議会のメンバーである地元農家が利用するために設置するものです。主に利用する者が管理したほうがうまくいくので、地元農家に直売所の指定管理者になるための協議会を結成してもらうという計画なのです。

34: くすのき

2014/08/22 08:05:46  法律問題においては、物理的に同一の人(人、団体)であっても、法的な(権利義務における)立場が違えば、別の人であると評価されます。
 直売所においては、「指定管理者である協議会」と「利用者である協議会」は、別の人格です。ですから、協議会が直売所を利用して農産物を販売する場合には許可と使用料が必要なのです。

35: 北法研 パピコ

2014/08/23 13:14:48 では利用者として許可を受けた協議会ならば直売所の収入も協議会のものになる(指定管理者としてではなく利用者としての収入)と考えるべきですか?

36: くすのき

2014/08/25 09:44:03  パヒコさん。そのとおりですね。
 許可を受ければ、一般の利用者と同じですから。

37: 黒ダイヤ

2014/08/25 09:52:48  納得できませんね。
 とにかく協議会(農家の人たち)のための施設なのだから、許可や使用料などのややこしい手続は無駄というか、いわゆる「お役所仕事」なのではないですか。
 住民が使いやすいように運営するのが公の施設のあり方だと思います。

38: くすのき

2014/08/25 09:56:10  公の施設であるだから、基本的に住民は、平等な条件で利用できなければなりません。それを協議会のメンバーかどうかで差別化することはできません。

39: 黒ダイヤ

2014/08/25 09:59:25  その「平等利用」というのは、自治法に規定されているのですか?
 そうであれば、自治法の規定が杓子定規すぎるというか、おかしいと思います。自治体ごとに自由に公の施設のあり方を決めることができるようにすべきではないでしょうか。

40: くすのき

2014/08/25 11:02:14  公の施設を住民が平等に利用できるように管理すること、言い換えれば、管理のための費用を平等に支出することは、自治体の財産管理のあり方として当然のことです。
 黒ダイヤさん。私は、直売所を公の施設として設置するためには、「(広く)住民(が)利用(する)施設」でなければならないと指摘しました。
 それに対し、「この直売所はそもそも協議会のメンバーである地元農家が利用するために設置するものです。」とお答えになりましたね。
 やはり、この直売所は公の施設として設置すべきではないと思いますよ。

41: 北法研 パピコ

2014/08/25 23:11:18 くすのきさま

私が熱心に応援している赤いプロ野球球団など、
プロ野球球団がホームグラウンド(野球場)の指定管理者として管理している例も見受けられますが、「利用者としての赤い球団」と「指定管理者としての赤い球団」の2つの顔を持っているという考えでよろしいでしょうか?

また、観客の入場料は「施設の使用料」で入場に関しては「使用許可」という整理でしょうか?

サッカー場と違い、飲食店、売店等も充実していますが、これらを目的外使用許可ではなく、ぷよぷよさんご紹介のとおり、長の財産管理権に基づき、施設の性格から考えて目的内の整理も可能でしょうか?(首長にその裁量はありますか?)

個人的には①「赤い球団が施設を使う場合の使用料は減免」②「入場料はすべて赤い球団の収入」③「売店等も目的内として売り上げの何割かを赤い球団の収入とする」として
選手強化の費用としてもらいたいんですが・・・(私が死ぬまでにもう一度優勝を見たいんです)
②はOKとしても①③は問題がありますよね?

42: くすのき

2014/08/26 12:46:51 >目的内の整理も可能でしょうか?(首長にその裁量はありますか?)

 可能ですが、設置管理条例に「事業」として売店等について規定することが必要だと思います。長の裁量では無理だと考えます(鳥栖市のスタジアム条例参照)。
 公の施設のあり方は条例事項です。

>個人的には①「赤い球団が施設を使う場合の使用料は減免」②「入場料はすべて赤い球団の収入」③「売店等も目的内として売り上げの何割かを赤い球団の収入とする」として選手強化の費用としてもらいたいんですが・・・

 「政策として必要なこと」と「正しいこと」とは違うと思いますよ。

 黒ダイヤさんの直売所の問題と同じで、そもそも、この球場は普通財産として設置して、球団に賃貸すべきものなのではないでしょうか。
 公の施設であれば、赤い球団の試合とリトルリーグの試合とを平等に利用調整しなければならないはずです。

 特定の政策に奉仕することだけが法務の役割だと考えている人がいます(間違った意味での政策法務)。
 そうではなく、政策を糾う作用も法務は担うべきです。

 といいつつ、実際には、職員としては、「直売所」も「赤い球団」も実施に向けて検討することになると思います。
 しかし、その際に、政策を単に与と考えるのではなく、「公の施設はこうあるべき」という法的な視点からの批判や考察を加えることによって、「直売所」や「赤い球団」の政策がより説得的になり、予想される住民の批判に対する(ぎりぎりの)答えを身につけることができるのではないでしょうか。

43: 北法研 パピコ

2014/08/26 23:04:05 まず入口として「公の施設とはなにか」から考えないといけないですね。

普通財産ではなく「公の施設」として運営し指定管理者制度を採用するのなら、
公の施設の性格を踏まえ自主事業の範囲や、自主事業の実施時の施設使用許可手続、
自主事業で得た収入の帰属など答えをひとつひとつを出していかなければならないのですね。

44: くすのき

2014/08/27 10:51:26  そのとおりですね。
 その「一つ一つの答え」を用意することで、政策が正当化されていくのだと思います。
 固有名詞を一般名詞にしたときにも正しいといえるのか、という視点です。

 「ある団体が主に利用する施設を公の施設として設置する。その団体が施設を使用する際は、許可も使用料もいらない。」ということが、まちづくりにおいて許されるのか?という視点です。当然、ダメですよね。

 「ある団体」が「地元の協議会」や「赤い球団」になったからといって、正当化され、許されるということには、ならないはずです。
 「一般的にはダメだけど、○○さんなら許される。」という不平等を実現させることは、自治体として、最もやってはいけないことなのではないでしょうか。

 だから、不平等ではない、というアリバイを成立させるために、他の利用者と同じように許可手続や使用料の支払い(ないしは減免手続)が(面倒でも)必要なのです。
 形式的な法律論や個別具体の条文に囚われて、無用な手続を要求しているのではないのです。

 この件に限らず、「法的におかしい」という指摘をすると、「杓子定規な・・・」という反論をする職員も少なくないです。しかし、そうではなく、本質的な不平等さを条文を道具として指摘しているのです。
 
 

45: 黒ダイヤ

2014/08/27 11:45:46  特定の農家で構成する協議会が主に利用する直売所を、公の施設として設置することについて
①「不平等だ」といわれないように施設の目的を整理すること
②他の団体が利用するときと同じように許可手続や使用料の支払(あるいは減免手続)を行うこと
 という「くすのきさん」や「パピコさん」のアドバイスは、なんとなく、分かったような気がします。

 でも、やっぱり、②について、なぜ、自分(協議会)が管理している施設なのに、許可や使用料が必要なのかが、明確には理解できないのです。
 例えば、私の家は、私が管理していますが、利用するのに許可など要りませんよね。民間企業が管理している土地や建物もその企業が使うときにも許可手続などいらないでしょう?

46: くすのき

2014/08/27 17:18:11  企業や個人が行っている自分の財産の管理は、所有権などに基いて「自分のために管理」するものです。
 一方、公の施設の管理は、法律や条例から与えられたしごととして、自治体が「(自分のためではなく)住民のために管理」しているのです。
 同じ「管理」でも、意味が全く違います。
 指定管理者が公の施設を管理する場合は、住民のために管理するのですから、自己の利益を図ることはできません。

47: くすのき

2014/08/27 17:22:56  だから、協議会が自分の好きなように、自分のために直売所を管理したいのならば、公の施設ではなく、普通財産として直売所を開設し、契約で自治体から協議会へ貸し付ければよいのです。
 そうすれば、自分の借りたものを管理するのですから、当然、好きなように使えます。使用許可などの手続も必要ありません。
 大家さん(自治体)からアパート(直売所)を借りている人(協議会)と同じです。
 もちろん、貸付料の支払い(あるいは減免手続)は必要ですが。

48: bottom

2014/08/31 16:37:13 既に話が終わりかけているところで申し訳ないのですが、
「②について、なぜ、自分(協議会)が管理している施設なのに、許可や使用料が必要」
は「使用料」で、「利用料金」の場合には、「利用料金」は指定管理者の債権ですから、指定管理者としての協議会の債権と、公の施設の利用料金を支払う協議会の債務とが混合により消滅して、実際の支払いは生じないことになりますよね。

49: くすのき

2014/09/01 09:24:56 bottomさん。
利用料金は本来、使用料として自治体の収入とすべきものを指定管理者の主体的な運営に資するために指定管理者の収入としているものです。
ですから、実際の支払い(金銭のやり取り)を物理的に行うかどうかは別としてとして、利用料金の納付手続(納付書の発行と領収書の交付)や経理関係書類の調整(当該利用料金の収入があった旨の記載)は、自治体から委託されている指定管理業務の履行として必要だと思います(私は、実際の金銭のやり取りも行うべき、というか行わなければならない、と考えます。)。
指定管理者に物品を納入している業者が、たまたまその公の施設を利用する際に、利用料金を相殺していたのでは、おかしなことになると思います。最終的に民事裁判にでもなれば相殺でしょうが。
 債権債務関係という法律関係においては、bottomさんのご意見のとおりだと思います。

50: くすのき

2014/09/01 10:15:15  bottomさん。
 相殺ではなく、混同についてのご意見でしたが、考え方は同じだと思います。
 経理上の処理は、自治体でも同様だと思います(例:学校の水道料金)が必要ではないでしょうか。

 直売所に関しては、「管理費を貰って自分の部屋を『管理』しているアパートの入居者」のようにならないよう、整理が必要だと思いますね。

51: くすのき

2014/09/02 11:31:38  ここまでの議論に関連して、直売所における適当でない実例をご照会します。
①指定管理者である団体の活動拠点を公の施設に置いている。しかも、目的外使用許可を得ていない。
②指定管理者の従業員が、公の施設の管理と物販を一緒に行っている。
③指定管理者が自己の利用(販売の販売など)を他の利用者より優先的に行っている。
④指定管理者が独占的に利用(販売)を行っている。
 これでは、住民のための「管理」ではなく、公の施設やその管理権限を乱用して、自己の利益を図る「管利」ですね。

52: 黒ダイヤ

2014/09/02 13:32:06  「管利」と批判されても、それが協議会の要望ですし、それによって地元の産業が活性化するのでいいのでは・・・と思うのですが。
 法的には、問題がある、ということですね。

53: くすのき

2014/09/02 13:49:17  「法的には・・」というのは、繰り返しになりますが、○○法第××条違反というのではなく、「正しくない」、「平等な結果ではない」ということです。
 厳しい言い方になるかもしれませんが、指定管理者制度を知らなくても、「自治体が公の施設を特定の団体に管理させて、その団体が手続も対価の支払いもなく自由に優先的に利用する。」ということが許されてよいはずがない、それは正しいことではない、その結果は平等ではない、というのはコモンセンス(常識)として理解できることだと思います。
 政策法務が乗り越えられる(乗り越えるべきは)法律の規定(文理)であって、常識や正義ではないと思います。常識や正義という共通の土台の上で、法の規定と政策とが議論を交わす、それが政策法務の営みではないでしょうか。

54: 北法研 パピコ

2014/09/03 19:37:52 指定管理者が施設を勝手に改築した場合、建築基準法違反の行政処分の名宛人は指定管理者ではなく自治体ですよね。

55: イワブチヨシノリ

2014/09/26 21:48:07 指定管理者制度における「管理」の定義がよくわかりません。当該公の施設の管理を行わせることができるの「管理」です。管理の範囲、業務の範囲は、条例で定めれば、ソフト事業の実施等、何でも可能という理解でよいのでしょうか。
具体的な例として、スポーツの振興と住民の健康増進を目的に設置した体育館を指定管理するにあたり、条例で業務の範囲に「スポーツの振興に資する事業の実施」というような条項を規定し、指定管理前の市直営時に体育館職員が事務を行っていた市主催のソフト事業(スポーツ教室、スポーツ大会等)を指定管理業務とすることは可能でしょうか、可能な場合、指定管理施設を利用しないボーリング教室、初心者登山教室等も指定管理業務とすることも可能でしょうか。
ご教示願います。

地方自治法第244条の2
普通地方公共団体は、法律又はこれに基づく政令に特別に定めがあるものを除くほか、公の施設の設置及びその管理に関する事項は、条例でこれを定めなければならない。

3 普通地方公共団体は、公の施設の設置の目的を効果的に達成するため必要があると認めるときは、条例で定めるところにより、法人その他の団体であって当該普通地方公共団体が指定するもの(以下本条及び第244 条の4において「指定管理者」という。)に、当該公の施設の管理を行わせることができる。

4 前項の条例には、指定管理者の指定の手続、指定管理者が行う管理の基準及び業務の範囲その他必要な事項を定めるものとする。

56: jichiemon

2014/10/02 11:50:54 業務の範囲について、使用の許可まで指定管理者の業務として含めるかどうかや、施設維持管理、運営運営業務等の具体的な範囲をそれぞれの施設の目的や態様に応じて設定すると理解していますが、確かに個別具体の例を当てはめるときは悩みますよね。少し勉強してみます。

57: イワブチヨシノリ

2014/10/02 20:36:11 思うに「管理」の定義はなく、地方公共団体がが定義することになるのかと考えます。
管理の定義も、業務の範囲も、地方公共団体の判断によることになるものと考えます。
地方公共団体の判断により、公の施設の設置の目的を効果的に達成する業務(事業)と判断し、条例に規定すれば、極端な話「何でもあり」なのかと考えます。
もちろん、委任するのは地方自治体の事務となります。
現在、当市では、社会教育法による公民館について、公民館を廃止し、市民センター(市民センター条例を制定)とし、施設の管理を指定管理することを検討しています。市民センターの目的は、生涯学習の推進と地域づくりの推進のためとし、指定管理業務として、今まで公民館事業としてで行っていた事業(各種教室、各種学級等のソフト事業)も業務の範囲に含め指定管理することで、条例を検討しています。条例の業務の範囲には、「生涯学習推進事業の実施」のような条文が規定されると想定しています。具体的な業務(事業)については、指定管理協定書に規定されると想定しています。更には、教育委員会が実施していたスポーツ事業も指定管理業務に含もうとしています。これも、条例の業務の範囲に規定することになると思います。
正直、指定管理者制度が創設された趣旨に沿っているのだろうか?との疑問もありますが、これらを指定管理することにより、市民サービスの向上になれば良いのかなと思っています。

58: イワブチヨシノリ

2014/10/04 05:09:40 ある自治体の市民センター条例の規定と、実際の指定管理業務の内容です。
〇〇市市民センター条例
(設置目的)
第1条 市民(団体、企業等を含む。以下同じ。)が主体的に行う社会的、公益的な協働によるまちづくり活動(以下「まちづくり活動」という。)を支援するとともに、文化及び教養向上のための学習を支援する施設として利用するため、〇〇市市民センター(以下「センター」という。)を設置する。
(管理の代行)
第11条 市長は、センターの管理運営上必要があると認められた時は、指定管理者(地方自治法(昭和22年法律第67号)第244条の2第3項の規定する指定管理者をいう。以下同じ。)にセンターの管理を行わせることができるものとする。
3 第1項の規定により、指定管理者に管理を行わせることができる業務は、次に掲げる業務とする。
(1) センターの維持及び管理(市長が定めるものを除く。)
(2) 第1条に掲げる設置目的を達成するために必要な業務

実際の指定管理業務
実際の指定管指定管理者の業務については、主に下記の内容としています。
(1)施設の運営に関する業務
①協働推進事業
②地域づくり団体の支援及び相談事業
③地域リーダーの育成
④生涯学習事業
⑤定期教室、学級等の開設
⑥スポーツ・レクリエーション等に関する大会や集会の開催
⑦図書、記録、各種資料の整備、利用の推進
⑧社会教育活動を行う団体・サークル等への情報提供及び連絡調整並びに各種相談
⑨センター活動に関する広報業務
(2)施設の利用承認に関する業務
①施設の利用許可承認等に関する業務
②利用案内業務
③利用料金の収受に関する業務
(3)施設設備の保守管理に関する業務
①事務機器の借入及び保守管理業務
②施設設備維持管理業務
③備品等管理業務
④危機管理対応業務
⑤経理業務
(4)事業計画書等の提出
事業計画書及び収支計画書と事業評価業務
(5)事業報告書等の提出
施設の運営及び保守管理に関する月毎、四半期毎、年間の事業報告

というように、公の施設の設置の目的を効果的に達成する業務(事業)と判断し、条例に規定すれば、施設(箱モノ)の管理と、様々な事業も指定管理業務に入れることが可能であるとの解釈で良いのでしょうかね?

今月のまとめ

2014/09/19

今回は、指定管理者制度の運用について、議論しました。ポイントをまとめてみましょう。

1 指定管理者の法的な立場について
 公の施設の管理は、本来は、1.自治体の事務(しごと)で、2.長や教育委員会が権限を持ち、3.職員が実務に携わる、という仕組みで行われています。

 自治体・・・事務の主体
 長や教育委員会・・・権限の主体
 職員・・・お手伝い役です。

指定管理者は、2.の長や教委の代わりに公の施設の管理を行う権限を持つものです。業務委託の業者(例:庁舎のメンテナンス、道路の補修工事の業者)のように長や教委の主体的な判断のもと、事実行為(住民の権利義務に直接関係のない行為)だけを行うのではなく、使用許可や利用料金の収受などの法的な事務を含めて公の施設の事務を行うことができます。 ですから、指定管理者を決定する際には、業務委託契約ではなく議決による指定(行政処分)によって管理させる委託するという慎重な手続きが要求されています。

指定管理者の決定

2 直売所における指定管理者制度の運用について
 指定管理者制度における具体的な課題として、直売所や道の駅の管理を取上げました。
道の駅や直売所、そしてコミュニティセンターなどの施設では、農協、生産者団体、自治会などの地元の住民団体が指定管理者に指定されることが多いようです。
その際、指定管理者であるそれらの団体も公の施設を利用している実態があります。
指定管理者が、利用者として公の施設を利用する際は、一般の利用者と同じ手続を経なければなりません。具体的には、一利用者として使用許可を受けて、使用料を納入する必要があります。
また、指定管理者としては、他の利用希望者と自らの利用を公平に調整し、使用許可をしなければなりません。
民間団体にも公の施設の管理の仕事を開放することによって、質がよくない?とされていた自治体や三セクによる公の施設におけるサービスを改善することが、指定管理者制度が設けられた意義であったはずです。
しかし、実際には、「入札をしなくても委託先を決定できる」という指定管理者制度の特性を逆手にとって公の施設の管理を、サービスの改善に資するかどうか十分検討することなく安易に地元団体などに委ねている例が見られます。

3 その他の留意点
 このように指定管理者制度の仕組みは複雑です。また、運用についても留意すべき点が少なくありません。
例えば、公の施設の目的外の使用許可を指定管理者が行うことはできません目的外使用は公の施設としての利用形態ではない(行政財産としての使用です。)ので、長や教委が許可権限を持つことになります。
また、都市公園法上の占用許可など、指定管理者に行わせることができない業務もあり、施設ごとに確認する必要があります。
指定管理者制度の趣旨を再確認し、住民や自治体の将来を考えた制度の運用が望まれます。

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